Artigo: Uso de audiências públicas no processo de parcelamento do solo urbano em Atibaia-SP
O artigo apresenta o estudo de caso de Atibaia-SP, que realiza audiências públicas como uma das etapas de aprovação de parcelamentos urbanos, como forma de dar transparência e oportunidade de participação à população local. Inclui resumo de entrevista concedida pelo diretor de urbanismo da Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano, o sr. Clayton Gomes Cavalcante, engenheiro civil e servidor de carreira da prefeitura local.
Elaborado por Carolina Pinheiro de Almeida (bacharela em Arquitetura e Urbanismo - UFV), Iara Viviani e Souza (bacharela e licenciada em Geografia - USP, e mestra em Geografia Humana - USP) e Igor Eliezer Borges (bacharel em Arquitetura e Urbanismo - CEUNSP) como trabalho final de curso de pós-graduação em especialização em Legislativo, Território e Gestão Democrática de Cidades, da Escola do Parlamento da Câmara Municipal de São Paulo.
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| Vista de Atibaia (Foto: Lampiao3 via Wikimedia Commons) |
USO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS NO PROCESSO DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO EM ATIBAIA-SP
Resumo
Os municípios possuem papel central na implementação de políticas urbanas, pois é em nível local onde se dão os conflitos de interesse imobiliário. Sob a perspectiva da produção do tecido urbano pelo agente privado, o artigo apresenta o estudo de caso de Atibaia-SP, que realiza audiências públicas como uma das etapas de aprovação de parcelamentos urbanos. O artigo se inicia com reflexões sobre controle social e transparência e uma breve revisão de algumas normativas relacionadas. Por fim, revisa a legislação pertinente de Atibaia, bem como as atas de audiências publicadas de 2017 a 2021 e apresenta o depoimento de um servidor da área. O estudo permite inferir que a legislação institui o planejamento participativo na aprovação de parcelamentos. Embora consultivas, as audiências dão transparência, mas talvez sejam realizadas para resguardar a prefeitura diante de não haver, ainda, regulamentação para condomínio de lotes.
Palavras-chave: audiências públicas; controle social; loteamento; parcelamento do solo urbano; transparência.
Introdução
A Lei Federal nº 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, prevê no art. 2º as modalidades loteamento e desmembramento. O loteamento traz para a cidade a criação de lotes e a abertura de novas vias, que, por sua vez, trazem novos equipamentos urbanos, como iluminação e redes de água, esgoto, drenagem e eletricidade. Na modalidade desmembramento também há a criação de lotes, mas sem abertura de novas vias. Ambas trazem novas áreas para implantação de equipamentos comunitários, como escolas, creches e postos de saúde, e áreas verdes de lazer, conforme a legislação de cada município, em consonância ao art. 4º, inciso I da mesma lei, que delega aos municípios a definição das diretrizes para a reserva dessas áreas (BRASIL, 1979).
Ante o exposto acima, o parcelamento urbano exerce um papel importante na expansão do tecido urbano, pois define a oferta de áreas para moradia e geração de emprego e renda, a disponibilidade de áreas para serviços sociais e de lazer e a disposição do traçado viário – influenciando diretamente o custo e a eficiência da mobilidade urbana e na circulação de serviços urbanos, como transporte público e coleta de resíduos. Deste modo, a forma como é criado um novo espaço urbano é um condicionador físico importante na realização das funções da cidade e, portanto, da qualidade de vida dos cidadãos que nela vivem e dela se utilizam.
Para que a cidade se desenvolva preservando suas funções sociais, é necessário que a legislação urbanística não só estabeleça os parâmetros pelos quais a expansão do tecido urbano deve ocorrer em respeito às funções sociais da cidade e da propriedade urbana – conforme Lei Federal nº 10.257/2001, art. 2º –, mas também os instrumentos de controle social necessários ao cumprimento da legislação, especialmente no processo de análise e aprovação de parcelamentos urbanos pelo poder público municipal. A participação não deve limitar-se à fase da elaboração das leis, mas permitir o acompanhamento da sua execução.
A premissa assumida neste artigo assume a visão de Maricato (2002), que afirma:
Partimos do pressuposto de que o plano urbano deve ser a expressão democrática da sociedade, se se pretende combater a desigualdade. Muito papel foi gasto em torno do conceito de planejamento participativo, sem que essa produção abundante correspondesse uma prática efetiva de participação social. Evitando encher mais folhas de papel com um tema que parece óbvio, digamos que sem a participação social a implementação do plano se torna inviável e, ele mesmo, inaceitável ao tomar os moradores como objeto e não como sujeitos. O processo de formulação participativa de um plano pode ser mais importante que o plano em si, dependendo da verificação de certas condições. Isto porque ele pode criar uma esfera ampla de debate e legitimar os participantes com seus pontos de vista diferentes e conflitantes. A constituição e consolidação dessa esfera de participação política é que poderá auxiliar na implementação de um sistema de planejamento e nas reorientações ao plano. (MARICATO, 2002, p. 180, grifo da autora)
Mecanismos de controle social, a exemplo de audiências públicas, conselhos deliberativos e ações civis públicas, permitem acompanhar e fiscalizar as ações da Administração Pública de forma a comprometê-la com os interesses coletivos via legislação. E, para que haja controle social, faz-se necessário a transparência, de forma que os cidadãos tenham acesso a informações e atos da Administração para então estabelecer a relação de accountability do ente público com a sociedade (JARDIM, 1999).
Este artigo é motivado pelo interesse em compreender, especificamente em relação à produção de novos bairros e à continuidade do tecido urbano por parte do agente privado, se os processos de aprovação de parcelamento do solo urbano são requeridos pela legislação federal e estadual a terem mecanismos de transparência e controle social, bem como verificar a institucionalização destes em nível local, via legislação municipal. Desta forma, pretende-se contribuir com questões que possam levar à identificação de quais os mecanismos e institucionalidades além dos existentes para garantir a gestão democrática no processo de parcelamento do solo urbano, de forma a conciliar os grupos de interesse – moradores, empreendedores imobiliários e loteadores – com o interesse público, bem como identificar potenciais fragilidades na prática destes mecanismos, e o estabelecimento da accountability dos gestores públicos quanto à execução da política de desenvolvimento e expansão urbana expressa na lei local.
O artigo se divide em três seções. A primeira apresenta reflexões acerca do controle social e da transparência na manutenção da função social da cidade; na sequência, há uma síntese do que as constituições federal e estadual paulista definem sobre participação social e parcelamento do solo, bem como uma breve relação comentada das principais leis relacionadas: Lei Federal nº 6.766/1979, Lei Federal nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade e Lei Federal nº 13.465/2017 – Lei de Regularização Fundiária. Por fim, é apresentado como estudo de caso para contextualizar a discussão sob a perspectiva municipal Atibaia, município paulista que realiza audiências públicas para a exposição e discussão de projetos de loteamentos na cidade. O estudo consistiu no levantamento de toda a legislação que versa sobre controle social e parcelamento do solo urbano e na consulta de todas as convocações e atas de audiências públicas para a discussão de projetos de loteamentos no município de 2017 a 2021, além da entrevista concedida pelo atual diretor de urbanismo da Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano de Atibaia.
Participação e transparência no processo de parcelamento do solo urbano
O Estado brasileiro enfrentou no passado imposições que moldaram as cidades sem dar voz aos cidadãos para expressarem opiniões e críticas. O processo conduzido com métodos autoritários e tecnocráticos deu espaço hoje ao modelo inclusivo, descentralizado e participativo de se fazer política, “[...] com controle social sobre o planejamento urbanístico, visando que o exercício da cidadania ultrapassasse o momento eleitoral e alcançasse o acompanhamento contínuo das ações do governo.” (OLIVEIRA; LOPES; SOUSA, 2018, p. 331).
De acordo com os autores, os instrumentos e as ferramentas de gestão regulamentados pelo Estatuto da Cidade aproximaram o poder público da população no que tange à construção das cidades. De fato, o Estatuto prevê a participação popular ao determinar, no art. 2º, que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade a partir de algumas diretrizes, entre elas a definida no inciso IX: a “justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização” (BRASIL, 2001, online).
No entanto, como destacam Oliveira, Lopes e Sousa (2018), apesar da redemocratização e da previsão de participação social nas políticas de planejamento urbano observada nas últimas décadas, ainda hoje é possível encontrar planos alienados da realidade e até mesmo em flagrante desrespeito à legislação. Sobre o papel do governo municipal na expansão das cidades brasileiras, afirmam Leonelli e Campos (2018):
Nos processos formais de expansão urbana, espera-se que o governo municipal regule e induza como o mercado imobiliário deverá atuar, respondendo ao interesse público e coletivo e não o contrário. Regular e induzir a expansão urbana não significa impedir a atuação de empreendedores imobiliários e loteadores, mas direcionar suas ações e responder a diretrizes mais complexas de desenvolvimento urbano que considerem toda a cidade e não apenas parte dela. (LEONELLI; CAMPOS, 2018, p. 37)
Complementam Oliveira, Lopes e Sousa (2018):
É por intermédio do planejamento urbano que se consegue passar de um paradigma assente na decisão de pretensões individuais (continuidade e manutenção de interesses privados) para um modelo de conformação jurídico-pública das variadas pretensões existentes, tendo em consideração interesses públicos e privados (de interessados, por exemplo, no acesso à moradia e na regularização fundiária). (OLIVEIRA; LOPES; SOUSA, 2018, p. 323)
As incorporadoras parcelam e urbanizam áreas que, muradas ou não, afetam diretamente a vida de moradores e usuários do entorno; igualmente, a implantação de nova infraestrutura também pode impactar a cidade como um todo. Por outro lado, as prefeituras, responsáveis em regular e fiscalizar o parcelamento do solo, estão sujeitas ao conflito entre os interesses privados e o interesse público. O conflito pode inclusive resvalar na política, já que os processos decisórios são atravessados por redes de influência que “[...] articulam de setores empresariais a mandatos parlamentares e partidos políticos, já que empreiteiras de obras públicas, concessionários de serviços e incorporadoras e construtoras são os maiores financiadores de campanhas eleitorais locais.” (ROLNIK, 2009, p. 38).
Porém, é necessário pontuar que a participação popular também pode gerar situações conflitivas. As divergências são inerentes à abertura para participação política; todavia, a cidade deve servir em favor do conjunto da população, atendendo-a de modo justo, igualitário e democrático, e também de forma sustentável, econômica, social e ambientalmente favorável a todos que vivem ali.
Normatização do parcelamento do solo urbano a nível federal e estadual
A Constituição de 1988 introduziu notáveis alterações no ordenamento constitucional então vigente – a começar, como bem lembra Resende (2008), pela inserção formal do município na Federação e pela significativa ampliação de sua autonomia política, administrativa e financeira.
O art. 30, inciso VIII, estabelece que compete exclusivamente aos municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (BRASIL, 1988, online). Portanto, ainda que o governo federal atue como normatizador e financiador de algumas políticas – conforme atesta a pesquisa de Lotta, Gonçalves e Bitelman (2014) – é no âmbito local onde se dão as decisões sobre o ordenamento do solo urbano, já que esta matéria diz respeito direta e imediatamente à vida da municipalidade que, em virtude dos avanços democráticos conquistados com a Constituição de 1988, hoje podem contar com instrumentos de transparência e controle social.
No capítulo dedicado à política urbana, o art. 182 estabelece que o poder público municipal deverá executar a política de desenvolvimento das cidades com vistas ao “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (BRASIL, 1988, online). Determina também que a propriedade urbana deve cumprir sua função social por meio do atendimento às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Como se vê, a Constituição Federal dá as linhas gerais quanto à função social da cidade e da propriedade, mas são as leis infraconstitucionais que tratam do controle social sobre parcelamento do solo urbano.
A Lei Federal nº 6.766/1979 determina as normas gerais para a divisão de glebas em lotes para fins urbanos, delega ao município a competência de legislar localmente os parâmetros de uso e ocupação solo e define os procedimentos administrativos básicos para a aprovação de projetos urbanísticos (BRASIL, 1979). A lei não prevê nenhum dispositivo de participação social direta no processo de aprovação do parcelamento do solo urbano. O mais próximo que chega de uma abertura para o questionamento ao poder público é descrito no art. 19, com a exigência de o oficial do registro de imóveis encaminhar à prefeitura para publicação “[...] em resumo e com pequeno desenho de localização da área, edital do pedido de registro em 3 (três) dias consecutivos, o qual poderá ser impugnado no prazo de 15 (quinze) dias corridos, contado da data da última publicação” (BRASIL, 1979, online).
A Lei Federal nº 10.257/2001 estabelece no art. 2º, caput a gestão democrática como uma das diretrizes gerais da política urbana, com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (BRASIL, 2001, online), e reitera no art. 40 o papel do plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (BRASIL, 2001), devendo todas as normas e procedimentos de ordenamento territorial se submeterem a ele, com destaque aos relacionados ao parcelamento do solo urbano.
Para a garantia da gestão democrática da cidade, prevê o art. 43, inciso II, a realização de debates, audiências e consultas públicas, entre outros instrumentos (BRASIL, 2001), porém sem definir ou instituir a aplicação nos municípios, deixando para os próprios a regulamentação para a aplicação destes instrumentos em nível local. E aqui cabe reiterar que a gestão da cidade não se limita à elaboração das normas da cidade, mas também inclui sua aplicação especialmente nos processos administrativos de gestão do solo urbano.
Já a Lei Federal nº 13.465/2017 altera alguns artigos da Lei Federal nº 10.257/2001 e inclui a modalidade “Condomínio de Lotes” na Lei Federal nº 6.766/1979 e no Código Civil (BRASIL, 2017). Porém, não inclui a previsão de audiências públicas ou outras formas de controle social.
No nível estadual, a Constituição do Estado de São Paulo somente contém, como diretriz geral no art. 180, inciso II, a exigência da participação de entidades comunitárias na elaboração de estudos, planos e solução de problemas no âmbito do desenvolvimento urbano (SÃO PAULO (ESTADO), 1989), sem tratar do controle social sobre o processo de aprovação de parcelamentos. Não foram encontradas normativas estaduais que versem sobre o tema.
O caso de Atibaia
Atibaia é uma estância turística situada a aproximadamente 60 km de São Paulo e Campinas, cidades-sede das duas maiores regiões metropolitanas do estado. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2022), a população estimada em 2021 era de 145.378 habitantes.
Até os anos 1950/1960, Atibaia possuía dinâmicas próprias das cidades rurais do interior, quando os primeiros loteamentos de chácaras levaram uma população flutuante de veranistas (paulistanos, em maioria) a visitar a cidade (PASSOS, 2013). A expansão urbana fez abrir as primeiras avenidas fora da área central nas décadas de 1970/1980, reflexo do crescente interesse de paulistanos em ter uma casa de veraneio na região. O adensamento populacional ampliou a demanda por serviços básicos, fomentando o assentamento daqueles que se mudaram para Atibaia em busca de emprego, “sinalizando ali uma espécie de replique de um micro processo de periferização, em grande parte, similar ao experimentado na grande metrópole industrial de São Paulo, por exemplo” (PASSOS, 2013, p. 44). Soma-se à saturação da malha urbana da cidade desde os anos 1990 os congestionamentos causados pelos deslocamentos pendulares de quem mora em Atibaia, mas estuda ou trabalha nos municípios vizinhos.
A escolha de Atibaia para o estudo se justifica por sua proximidade com grandes centros urbanos, por possuir mais de cem mil habitantes e pela similaridade com tantas outras cidades que sofreram o processo de periferização e rápido crescimento populacional e espraiamento urbano. Ademais, por abrigar áreas de proteção ambiental e mananciais, o poder público local deve garantir que a expansão urbana não comprometa essas áreas. Importante também salientar que, na condição de estância turística, o município deve manter a atratividade como potencial turístico, garantindo infraestrutura básica capaz de atender às populações fixas e flutuantes (SÃO PAULO (ESTADO), 2015).
O estudo de caso se deu por meio do levantamento das legislações urbanísticas, bem como das que versam sobre audiências públicas. A este levantamento prévio se somou a sistematização do histórico de todos os editais de convocação e atas das audiências públicas publicadas na Imprensa Oficial de 2017 a 2021. O estudo de caso foi complementado com a entrevista concedida pelo diretor de urbanismo da Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano.
Análise legislativa do controle social no parcelamento do solo urbano de Atibaia
Para a pesquisa documental foram levantadas as normas municipais que tratam do controle social no parcelamento do solo urbano. Como forma de levantar o arcabouço legal de sustentação do controle social, a análise partiu da Lei Orgânica Municipal – LOM até chegar aos decretos do Poder Executivo, como segue:
- Lei nº 1.486/1975: lei de parcelamento, regulamentada pelo Decreto nº 1.134/1975;
- Lei Complementar nº 192/1996: Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança – EPIVIZ, regulamentada pelo Decreto nº 8.405/2017;
- Lei nº 3.190/2001: realização de audiências públicas, regulamentada pelo Decreto nº 5.525/2008;
- Lei Complementar nº 493/2006: processo de planejamento permanente e a participação comunitária na elaboração de planos municipais;
- Lei Complementar nº 714/2015: zoneamento e uso do solo.
A LOM é generalista quanto à participação popular, como é possível constatar com a leitura do art. 3º:
Art. 3º. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e mediante plebiscito referendo, pela iniciativa popular no processo legislativo, pela participação popular nas decisões e pela fiscalização sobre os atos e contas da administração municipal. (ATIBAIA, 2012, online, grifo nosso)
As audiências públicas são mencionadas na LOM apenas no art. 25, §2º, inciso I, que atribui às Comissões Permanentes e Temporárias da Câmara Municipal essa responsabilidade, na matéria de suas competências. Quanto ao planejamento municipal, o art. 90 coloca a democracia, a transparência e a “viabilidade técnica e econômica das proposições, avaliada a partir do interesse social” (ATIBAIA, 2012, online) como princípios básicos orientadores. Como a LOM não dispõe sobre audiências públicas para aprovação de parcelamentos, cabem às leis municipais esse papel.
A Lei nº 1.486/1975, que rege o parcelamento do solo urbano e define os requisitos urbanísticos para implantação de loteamentos, é anterior à Lei Federal nº 6.766/1979. Tanto a lei quanto o decreto regulamentador não preveem audiências públicas ou qualquer outro mecanismo de controle social (ATIBAIA, 1975b; ATIBAIA, 1975a) – compreensível, haja vista o contexto antidemocrático do período.
A Lei Complementar nº 192/1996 dispõe sobre a elaboração de EPIVIZ para a execução de obras, parcelamento de solo e outras atividades causadoras de significativa degradação do meio ambiente, porém sem especificar quais seriam as atividades. O art. 7º, parágrafo único, estabelece que “a sociedade civil terá sua manifestação assegurada não só pela audiência pública, como pelas demais formas previstas em lei” (ATIBAIA, 1996, online). Esta lei somente foi regulamentada pelo Decreto nº 8.405/2017, o qual define que o requerente deverá custear as despesas relativas ao EPIVIZ, incluindo a realização de audiências públicas pela prefeitura (art. 7º, inciso IV) e que os documentos integrantes do EPIVIZ deverão estar disponíveis para a consulta pública (art. 15). Também este decreto lista no Anexo I quais os casos em que o EPIVIZ deverá ser elaborado, dentre os quais estão “Condomínios residenciais ou conjunto vila com mais de 16 unidades” e “Edifícios de apartamentos ou grupo de edifícios de apartamentos com mais de 16 unidades ou mais de 4 pavimentos” (ATIBAIA, 2017, online). Não lista, porém, loteamentos e desmembramentos.
A Lei nº 3.190/2001 é dedicada ao tema das audiências públicas em sentido amplo, com a participação de cidadãos e representantes de organizações da sociedade civil para tratar sobre qualquer assunto de relevante interesse público. O art. 4º coloca as audiências com o objetivo de:
I - recolher subsídios ou informações para o processo de tomada de decisões no âmbito do Executivo ou do Legislativo;
II - proporcionar aos cidadãos a oportunidade de encaminhar seus pleitos, sugestões e opiniões;
III - identificar, de forma mais ampla, os aspectos relevantes à matéria objeto da audiência pública;
IV - dar publicidade a um assunto de interesse público, que estará sendo objeto de análise pelo Governo Municipal. (ATIBAIA, 2001, online)
Também define as formas de iniciativa e o processo de realização: convocação, participação, exposição (inscrição e as falas dos participantes) e registro das audiências. O art. 12 estabelece que a Prefeitura ou a Câmara Municipal deverá fornecer aos interessados informações sobre o assunto que será objeto da reunião (ATIBAIA, 2001). Pelo caráter generalista da lei, cabe ao Decreto nº 5.525/2008 a regulamentação da realização das audiências públicas, definindo a organização, convocação e funcionamento das audiências em geral.
As audiências públicas são promovidas pela Ouvidoria Geral do Município, tendo o Ouvidor como coordenador responsável pela organização. O decreto define atribuições do coordenador (art. 5º) e dos membros da mesa dos trabalhos da audiência (art. 6º). Qualquer pessoa é apta a participar via inscrição prévia. As perguntas podem ser respondidas, sem direito a réplica, durante a audiência ou depois, por escrito (ATIBAIA, 2008). O decreto não prevê dispositivos específicos quanto ao processo de aprovação de parcelamentos.
A Lei Complementar nº 493/2006 dispõe sobre o processo de planejamento permanente municipal e sobre a participação comunitária no planejamento municipal. Não aborda o parcelamento do solo urbano, mas institui o processo de participação na política municipal de planejamento urbano e a instituição do Conselho da Cidade – Concidati (art. 10 ao 12). Esta lei ainda prevê audiências públicas para a elaboração do plano diretor (art. 41, inciso III, §5), plano plurianual (art. 42, §3º) e planos setoriais (art. 45, §3º) (ATIBAIA, 2006).
Por fim, a Lei Complementar nº 714/2015, que dispõe sobre o zoneamento, uso e ocupação do solo do município, determina no art. 17, incisos III e IV, que a conversão de área rural em área urbana deve efetuar-se por meio de lei complementar. Para tanto, deve cumprir como um dos requisitos prévios mínimos a realização de ao menos uma audiência pública para exposição e debate da matéria, bem como o exame e aprovação da proposta pelo Concidati (ATIBAIA, 2015).
Análise das audiências públicas sobre parcelamentos
As convocações e as atas das audiências públicas para consulta sobre loteamentos foram obtidas no website da Imprensa Oficial Eletrônica da Estância de Atibaia (http://www.prefeituradeatibaia.com.br/imprensa) a partir da palavra-chave “audiência pública”, sem aspas, para todas as edições publicadas entre 01/01/2017 e 31/12/2021.
O Quadro 1 revela que foram convocadas 14 audiências públicas para consulta à população sobre a implantação de parcelamentos: oito em 2017, cinco em 2019 e uma em 2021.
Quadro 1 – Convocação de audiências públicas para exposição e discussão da implantação de loteamentos.
* Atas não localizadas pelo sistema de busca. Requisição dos dados realizada em 26/07/2022 via e-SIC (Sistema Eletrônico de Informação ao Cidadão) nº 88/2022. Sem retorno até o dia 04/09/2022.
Fonte: Os autores (2022).
Após a leitura das atas, constata-se que as audiências são de caráter consultivo e conduzidas por uma mesa formada pelo ouvidor municipal e representantes da Administração nomeados ad hoc [para aquele momento] pelo coordenador (normalmente servidores da Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano, Secretaria de Meio Ambiente e da Procuradoria Geral do Município). Também presentes estão um representante do empreendedor (normalmente o arquiteto do projeto ou advogado da empresa), servidores municipais não integrantes da mesa e moradores locais.
As audiências têm início com uma apresentação dos integrantes da mesa, bem como das normas que regem a audiência e o projeto; cita-se o art. 4º da Lei Municipal nº 3.190/2001 que determina que as audiências têm a finalidade de coletar, a partir da manifestação dos participantes, informações que complementam o processo de análise do projeto e a tomada de decisão da prefeitura; segue-se então com a apresentação do projeto por um membro da mesa ou pelo representante do empreendedor.
Sobre o projeto são apresentados, com alguma variação de uma audiência para outra:
- Dados do empreendedor e características do empreendimento;
- Localização, entorno e acessos;
- Compatibilidade com as normas urbanísticas, em especial o zoneamento;
- Projeto urbanístico e de infraestrutura;
- Trâmite em órgãos estaduais de meio ambiente e habitação;
- Contrapartidas pré-definidas pela prefeitura, se houver;
- Impactos ao meio ambiente, demografia, serviços urbanos e valorização imobiliária.
Quando há o EPIVIZ, este é apresentado incluindo os itens supracitados. Após a apresentação do projeto, os participantes e representantes da prefeitura se manifestam levantando questões, pleitos e sugestões sobre o projeto, inclusive propondo contrapartidas adicionais e alterações no projeto. De modo geral, as audiências costumam durar em torno de uma hora.
A partir das leituras, depreende-se que os questionamentos mais comuns levantados pelos participantes são quanto ao impacto ao trânsito e ao meio ambiente (em especial, remoção de vegetação), lançamento de esgoto, drenagem e assoreamento de cursos d’água e se estão previstas medidas de mitigação para essas ações. Quanto a contrapartidas, além das exigidas pela prefeitura ao empreendedor – comumente a execução da rede de abastecimento de água e esgoto e soluções de drenagem, plantio de árvores e melhorias no sistema viário –, as mais solicitadas pelos moradores incluem continuidade do asfalto de uma via próxima ao empreendimento e instalação de parada de ônibus com cobertura, entre outras.
Após a audiência, a prefeitura define as contrapartidas e medidas mitigadoras que serão incluídas na aprovação do projeto.
Entrevista com servidor da Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano
Para melhor entendimento de como se dão as audiências públicas em Atibaia, em 20 de julho de 2022 foi realizada uma entrevista online com Clayton Gomes Cavalcante, engenheiro civil, servidor de carreira da prefeitura local desde 2003 e há quatro anos diretor de urbanismo na Secretaria de Mobilidade e Planejamento Urbano.
A primeira pergunta foi em relação ao grau de seu envolvimento com a promoção das audiências públicas – vale mencionar que seu nome consta em quase todos os editais de convocação levantados. O entrevistado afirmou participar diretamente das audiências porque atua na aprovação de empreendimentos e licenciamento de construção de obras particulares, além de integrar a comissão de estudos de impacto de vizinhança (EIV), composta por servidores de várias secretarias.
Segundo Cavalcante (2022), quando um projeto é encaminhado à comissão de EIV, primeiramente cabe a um dos técnicos fazer uma avaliação inicial para verificar a legalidade deste. Caso atenda aos parâmetros legais, o projeto é encaminhado aos demais membros, devendo cada um avaliá-lo conforme seu setor de atuação. Sobre a periodicidade das reuniões, afirma que o cumprimento de prazos legais torna mandatório a realização uma ou duas vezes por mês, quando todos devem expor suas impressões acerca dos projetos previamente avaliados.
As audiências são realizadas pela Ouvidoria e custeadas pelos empreendedores. A duração não deve ser superior a três horas, em conformidade com o Decreto nº 5.525/2008. Sobre os locais para a realização, a escolha é pautada conforme a expectativa de público interessado: há o Centro de Convenções (400 lugares), Cine Itá (200 lugares) e o auditório da Prefeitura (80 a 100 lugares). Os encontros eram exclusivamente presenciais até a eclosão da pandemia de COVID-19, quando passaram a ser virtuais e, depois, híbridos.
Presenciais ou não, as audiências são gravadas, transcritas e publicadas no Diário Oficial, em obediência ao princípio de publicidade da Administração Pública. Os áudios podem ser solicitados por qualquer cidadão. A divulgação das audiências se dá pela publicação em Diário Oficial, no website da prefeitura e na imprensa local. As convocações são publicizadas também por faixas instaladas no centro da cidade e no entorno da área a ser discutida na audiência. Ademais, a cidade é pequena e o fato de alguns participantes atuarem também nos conselhos municipais contribui para a divulgação.
De acordo com Cavalcante (2022), as audiências públicas são de caráter consultivo, o que contraria o interesse de alguns participantes em poder vetar as decisões do Executivo. Porém, a audiência é uma forma da prefeitura colher da população sugestões que possam melhorar o projeto e mitigar impactos do empreendimento.
A prefeitura adota como critério para submissão à audiência pública todos os casos previstos na Lei Complementar nº 809/2019, que institui o Plano de Mobilidade de Atibaia. Por decisão da comissão que avalia os projetos, todos os que exigem o Relatório de Impacto de Trânsito – RIT devem ser submetidos a audiência pública. Na ausência de uma legislação específica para condomínio de lotes, a comissão enquadra os projetos de loteamentos como sujeitos à apresentação de RIT para então submetê-los a audiências públicas. Outros casos que preveem audiências são quando há conflito entre a demanda da população e a lei de zoneamento. Segundo Cavalcante (2022), os servidores familiarizados com o processo sabem quais as regiões com conflitos na lei de zoneamento e quais as com maiores chances de a população demandar audiência.
O entrevistado afirma que, quando aprovado, o projeto é encaminhado à Ouvidoria, responsável pela divulgação da audiência e disponibilização do EIV para consulta pública por 30 dias. O processo completo (com localização, plantas, EIV, despachos e demais documentos relevantes) também é disponibilizado digitalmente graças ao sistema de protocolos e processos digitalizados denominado “Atibaia sem papel”.
Não há um levantamento oficial do perfil dos participantes das audiências públicas. No entanto, para o entrevistado, a maioria é ligada a organizações não governamentais, coletivos e organizações ambientais. Afirma ainda que, em geral, os participantes possuem bom poder aquisitivo e são moradores da região do Itapetinga, uma região um pouco mais rica da cidade.
Para o entrevistado, a população de Atibaia é engajada – afirma até que há moradores que acompanham o Diário Oficial – e qualificada, mostrando-se assim também nas audiências para a revisão e atualização do plano diretor ora em andamento. Destaca, porém, que o engajamento se deve, em parte, a movimentos contrários à verticalização da cidade.
Há alguns anos Atibaia sofre com a pressão imobiliária. Mais recentemente, em função da pandemia de COVID-19 e da possibilidade de trabalho remoto, a busca por moradia definitiva no município tem gerado insatisfação em moradores mais antigos. Segundo Cavalcante (2022), muitos que hoje reclamam da verticalização e da migração de famílias paulistanas são paulistanos que no passado viveram a mesma situação. A região mais criticada é a avenida Santana, na região do Itapetinga, perto do loteamento Ecoville.
Após a entrevista, foi feita a leitura da Lei Complementar nº 809/2019, e verificou-se uma situação similar aos das normas que dispõem sobre a elaboração de EPIVIZ: previsão da elaboração do RIT para “condomínios residenciais ou conjunto vila com mais de 16 unidades” e “edifícios de apartamentos ou grupo de edifícios de apartamentos com mais de 16 unidades ou mais de 4 pavimentos” – mas quando acima de 100 unidades habitacionais, somente, conforme especificado no Anexo I (ATIBAIA, 2019, online). Loteamentos e desmembramentos não estão sujeitos à elaboração do RIT.
Considerações finais
O parcelamento do solo exerce um papel importante na expansão do tecido urbano, pois define as condições sob a qual se constituirá o desenvolvimento das cidades e a qualidade de vida dos cidadãos. Para tanto, a legislação urbanística não deve limitar-se aos parâmetros técnicos, apenas, mas considerar também os instrumentos de controle social que permitam à sociedade acompanhar e fiscalizar as ações da Administração Pública de forma a comprometê-la com os interesses coletivos.
Quanto à legislação federal, é inquestionável a necessidade de revisão da Lei nº 6.766/1979, de modo a reafirmar o compromisso de Estado com a participação popular e a transparência, bem como adequá-la ao contexto atual das cidades brasileiras e das novas tecnologias de comunicação. Leis posteriores buscaram adequá-la, embora possuam fragilidades: o Estatuto da Cidade determina que os instrumentos de política urbana devem ser objeto de controle social sem, no entanto, instituir ou regulamentá-los para a aplicação; a Lei nº 13.465/2017 altera a redação de alguns artigos da Lei nº 6.766/1979, mas é silente quanto ao controle social.
A legislação brasileira, especialmente após a Constituição de 1988, tem reafirmado a necessidade de participação social nos processos urbanísticos, atribuindo aos municípios a competência de legislar sobre o uso do solo e a função social da cidade e da propriedade urbana. A Constituição paulista determina que o planejamento urbano deve ser feito com a participação de organizações da sociedade, mas sem maiores detalhes. Os municípios, assim, possuem papel central na regulação das cidades, pois detêm o poder de regulação e indução do mercado imobiliário e, como tal, devem direcionar suas ações em favor do conjunto da população.
Atibaia instituiu e pratica o controle social sobre o parcelamento do solo urbano por meio de audiências públicas. No entanto, os participantes das audiências não possuem poder de veto sobre os projetos apresentados, já que essa prerrogativa cabe somente à Administração quando constatada alguma ilegalidade. As audiências conferem transparência e publicidade aos processos, além de promover um espaço para a manifestação de críticas e sugestões; no entanto, as atas das audiências registram, por vezes, contrariedade de alguns participantes em não poder vetar as decisões do Executivo.
O estudo levantou que as audiências públicas são previstas para condomínios, conjuntos de edificações e conversão de áreas rurais em urbanas, mas não para parcelamentos. As audiências públicas para loteamentos somente ocorrem porque, de acordo com o servidor entrevistado, convencionou-se entre os técnicos que avaliam os projetos de parcelamento do solo que todos os casos que exijam Relatório de Impacto de Trânsito devem ser submetidos a audiência pública.
Deste modo, é possível inferir que a não previsão legal para a exigência de audiência pública representa uma fragilidade, pois é uma medida discricionária do corpo técnico – logo, passível de descontinuação após nova gestão ou mesmo desinteresse da administração corrente. Ademais, somada à inexistência de lei específica para condomínio de lotes em Atibaia, tal rigor em exigir o que não é legalmente obrigatório pode ser lido como uma medida cautelar da Administração, ainda sem amparo legal para decidir sobre o objeto e, portanto, sujeita a questionamentos.
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